Lo status parlamentare

 

Il Palazzo Montecitorio ospita la Camera dei Deputati della Repubblica Italiana uno dei due rami del parlamento.

Palazzo Madama, è la sede del Senato della Repubblica.
La Costituzione descrive lo status parlamentare negli artt. 66, 67, 68 e 69.
L'art. 67 (cosiddetto divieto di mandato imperativo) dispone che «ogni membro del parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato», ossia riceve un mandato generale da parte del corpo elettorale, il quale non è suscettibile di iniziative di revoca né da parte dell'ambito territoriale (collegio) che l'ha eletto, né da parte del partito di affiliazione; mandato generale il cui rispetto non può essere sindacato in termini giuridici (così come invece avviene per il mandato previsto dal Codice civile), ma solo (eventualmente) in termini politici, nelle forme e nei modi previsti dalla Costituzione (quindi, principalmente, con le consultazioni elettorali).
Nell'art. 68 trovano espressione, invece, gli istituti dell'insindacabilità e dell'inviolabilità, laddove si prescrive, rispettivamente, che «i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni» e che «senza autorizzazione della Camera alla quale appartiene, nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, né può essere arrestato o altrimenti privato della libertà personale, o mantenuto in detenzione, salvo che in esecuzione di una sentenza irrevocabile di condanna, ovvero se sia colto nell'atto di commettere un delitto per il quale è previsto l'arresto obbligatorio in flagranza. Analoga autorizzazione è richiesta per sottoporre i membri del Parlamento ad intercettazioni, in qualsiasi forma, di conversazioni o comunicazioni e a sequestro di corrispondenza».
Sia l'insindacabilità sia l'inviolabilità non rappresentano prerogative del singolo parlamentare, ma sistemi di tutela della libera esplicazione delle funzioni del Parlamento, contro indebite ingerenze da parte della magistratura (ma costituiscono anche il portato del talora minaccioso passato in cui la magistratura non costituiva un autonomo potere, ma era sottoposta al governo).
Per ciò che, in particolare, concerne l'insindacabilità, essa consiste nell'irresponsabilità penale, civile, amministrativa e disciplinare per le opinioni espresse dai membri delle Camere nell'esercizio delle loro funzioni. Particolarmente controversa è l'interpretazione concernente questa disposizione: quando un'opinione è espressa nell'esercizio delle funzioni parlamentari? Il contenzioso costituzionale al riguardo ha dato modo alla Corte costituzionale di precisare la distinzione tra attività politica ed attività istituzionale del parlamentare e, anche con riguardo a quest'ultima, tra attività insindacabile e attività sindacabile in quanto lesiva di altri principi o diritti costituzionali(e in particolare dell'onore come espressione della pari dignità umana).
L'inviolabilità, invece, rappresenta il residuo derivante dalla riforma operata con legge costituzionale n. 3 del 1993, che ha cancellato il precedente istituto dell'autorizzazione a procedere nel caso di condanna con sentenza definitiva.
Infine, a norma dell'art. 69, «i membri del Parlamento ricevono una indennità stabilita dalla legge»: ribaltando l'opposto principio enunciato dallo Statuto albertino, si afferma la necessità (e irrinunciabilità) dell'indennità, da intendersi strettamente collegata con l'art. 3 (principio di eguaglianza) e con il sopra richiamato art. 67 (divieto di mandato imperativo).
Oltre all'indennità sono riconosciuti al Parlamentare numerosi benefici quali la libera circolazione sulle reti ferroviarie, stradali, marittime, eccetera.

Bicameralismo perfetto



Il sistema parlamentare italiano si caratterizza per il bicameralismo perfetto: nessuna Camera può vantare una competenza che non sia anche dell'altra Camera.
Dai lavori preparatori dell'assemblea costituente si evince che la funzione del senato è quella di "camera di raffreddamento" per le decisioni prese dalla camera dei deputati.
Numero di parlamentari [modifica]

Il principio di base su cui è stato determinato il numero dei parlamentari è la proporzione fra cittadini e parlamentari. Fra il 1948 e il 1963 il numero era mobile, mentre era fisso il rapporto con la popolazione: un deputato ogni 80.000 abitanti e un senatore ogni 200.000.
La legge costituzionale n. 2 del 1963 ha fissato il numero di parlamentari. La Camera dei deputati comprende 630 deputati eletti da tutti i cittadini che abbiano compiuto 18 anni, mentre sono eleggibili tutti i cittadini che abbiano compiuto almeno 25 anni. I senatori sono 315, sono eletti dai cittadini che abbiano compiuto almeno 25 anni, mentre sono eleggibili tutti i cittadini che abbiano compiuto almeno 40 anni (art. 56 e 57 della Costituzione). Il numero totale dei senatori in carica è dato dalla somma di quelli eletti e dei senatori a vita.
Questi dati possono essere confrontati con gli altri paesi Europei, tenendo debito conto delle differenze strutturali dell'apparato politico e delle differenze di popolazione. Nel 2011, ad esempio, l'Italia risulta al secondo posto in Europa per numero assoluto di parlamentari, superata solo dalla Gran Bretagna, con 650 deputati e 827 senatori (molti dei secondi lo sono per titolo o diritto). Tendenzialmente gli stati numericamente più piccoli hanno più rappresentanti in proporzione agli elettori. Nel 2011, l'Italia era al sest'ultimo posto con 1,6 parlamentari per 100.000 abitanti. Agli estremi, tra gli stati con più di un milione di abitanti, vi sono l'Estonia con 7,5 e la Germania con 0,8 parlamentari per 100.000 abitanti.[3]
Nel 2011 la Commissione affari costituzionali del Senato ha iniziato l'esame di 6 disegni di legge costituzionale, proposti tra il 2008 e il 2011 che modificano gli articoli 56 e 57 della Costituzione, riducendo il numero di deputati e senatori. Le proposte di riduzione sono legate anche a valutazioni non positive sull'efficienza del sistema italiano, in termini di compensi, capacità di produrre leggi applicabili e in tempi ragionevoli, effettiva partecipazione alle attività camerali.























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Prerogative delle camere



Le Camere del Parlamento italiano godono di particolari privilegi:
Autonomia regolamentare: Ogni Camera redigendo un proprio regolamento si amministra e si sviluppa il proprio lavoro secondo la volontà dei parlamentari e del presidente della Camera.
Autonomia finanziaria: Le Camere decidono autonomamente l'ammontare delle risorse necessarie allo svolgimento delle proprie funzioni.
Autonomia amministrativa: Ogni Camera provvede all'organizzazione dei propri uffici amministrativi e all'assunzione dei propri dipendenti (funzionari, commessi).
Immunità della sede: Decisione su chi può essere ammesso all'interno degli edifici in cui si svolgono le sedute. Naturalmente il presidente della Camera, avendo un potere elevato, può svolgere questo compito.
Giustizia domestica (autodichia): Le controversie relative allo stato giuridico ed economico dei dipendenti sono sottratte al giudice comune e sono riservati agli organi interni al Parlamento.

Organizzazione interna del Parlamento



La disciplina dell'organizzazione del Parlamento e delle Camere è dettata, innanzitutto, dalla Costituzione e dai regolamenti parlamentari (a favore dei quali esiste una riserva prevista dalla stessa Carta costituzionale).
Organi necessari (in quanto previsti direttamente dal testo costituzionale) sono il presidente, l'ufficio di presidenza e le commissioni (permanenti). A questi si affiancano altri organi previsti dai regolamenti (gruppi, proiezione parlamentare dei partiti, e giunte, con funzioni tecniche; ma anche la conferenza dei capigruppo, cui spetta la competenza di fissare il programma e il calendario dei lavori), da deliberazioni delle Camere o da leggi (che assumono spesso la forma di commissione, monocamerale o bicamerale). L'ufficio di presidenza della Camera ed il consiglio di presidenza del Senato rappresentano tutti i gruppi parlamentari. Hanno compiti amministrativi e compiti che riguardano la disciplina interna e l'organizzazione. In riferimento alle funzioni amministrative interne, l'ufficio ed il consiglio di presidenza godono del potere regolamentare e decidono sui ricorsi contro gli atti dell'amministrazione della Camera (art.12 r.c. e r.s.).
In virtù del principio di rappresentatività, sono le stesse Camere a giudicare dei titoli di ammissione dei loro membri (con decisione assunta dall'assemblea su proposta della giunta per le elezioni). Sempre per lo stesso principio, perché possano esprimere legittimamente una decisione è necessaria la presenza della maggioranza dei membri del collegio (quorum strutturale[4], che si presume esistente salvo verifica), e la decisione stessa si assume approvata quando gode del voto favorevole della maggioranza dei voti espressi (quorum funzionale; con diverse norme, alla Camera ed al Senato, circa il computo degli astenuti). Gli astenuti alla Camera vengono considerati votanti, mentre al Senato no. In ipotesi tassativamente indicate dalla Costituzione (e accomunate dall'espressione di una funzione parlamentare diversa da quella di indirizzo politico, e genericamente qualificabile come garanzia), si richiedono maggioranze qualificate, ossia superiori alla maggioranza dei votanti.
Dal principio di rappresentatività (e dal principio di sovranità popolare) deriva inoltre la pubblicità delle sedute. Delle sedute dell'assemblea, infatti, è redatto resoconto sommario e stenografico, e sono attrezzate apposite tribune per ospitare il pubblico. Delle sedute delle commissioni, invece, è redatto solo un resoconto sommario (pubblicato sul Bollettino delle giunte e delle commissioni), ed è possibile seguire lo svolgimento dei loro lavori mediante un sistema audiovisivo a circuito chiuso. Al contrario, il verbale di seduta è documento riservato (la cui visione fu negata, nel 1959, anche alla Corte costituzionale). Tuttavia, resta sempre pubblico - viene letto all'inizio della successiva seduta - il processo verbale di ogni riunione, che viene redatto, salvo diversa esplicita disposizione, anche per le sedute segrete, delle quali non si redigono i resoconti; l'organo che si riunisce in maniera segreta può comunque deliberare che non vi sia processo verbale.
In seguito alla legge costituzionale n. 2 del 1963, entrambe le Camere sono elette per una durata di cinque anni (periodo denominato con il termine legislatura), e non possono essere prorogate se non in caso di guerra. Possono invece essere anticipatamente sciolte dal presidente della Repubblica (ma non negli ultimi sei mesi del suo mandato, a meno che questi non coincidano - in tutto o in parte - con gli ultimi sei mesi della legislatura), sentiti i rispettivi presidenti (la prassi sviluppatasi vede lo scioglimento come uno strumento da utilizzarsi solo ove non sia possibile instaurare un rapporto fiduciario tra il Parlamento ed il governo).
Le Camere restano in carica fino alla prima riunione delle nuove Camere per evitare un possibile vuoto legislativo (istituto della prorogatio, da non confondere con la proroga). La prima riunione delle nuove Camere deve avvenire entro i 20 giorni successivi alle elezioni, che, a loro volta, devono svolgersi entro 70 giorni dalla fine della legislatura.

Le funzioni del Parlamento

Alle due Camere spettano la funzione legislativa, di revisione costituzionale, di indirizzo, di controllo e di informazione nonché altre funzioni normalmente esercitate da altri poteri: ovvero la funzione giurisdizionale e la funzione amministrativa.

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Funzione legislativa


L'iter legis, ossia il procedimento che porta alla formazione di una legge, è così schematizzabile:
iniziativa → istruttoria → esame → approvazione (articolo per articolo e finale) → promulgazione → pubblicazione.
L'iniziativa spetta al governo, ai singoli parlamentari (che devono presentare la proposta di legge alla loro Camera d'appartenenza), ai cittadini (che devono presentare una proposta formulata in articoli e accompagnata dalle firme di 50.000 elettori), ai singoli Consigli regionali e al C.N.E.L. (Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro).
L'iniziativa, una volta pervenuta ad una delle due Camere, deve essere assegnata ad una commissione competente per materia perché svolga una preliminare attività istruttoria (avvalendosi anche dei pareri formulati da altre commissioni, e in particolare dalle cosiddette «commissioni filtro»).
A questo punto, il procedimento può seguire due strade diverse. Nel procedimento normale la commissione competente si riunisce in sede referente e, formulata una relazione e nominato un relatore, trasmette la competenza alla formulazione e all'approvazione del testo all'assemblea. Il tutto deve avvenire in non più di 4 mesi alla Camera e di 2 mesi al Senato. Una volta approdato in una Camera, avviene la discussione generale, a cui segue l'esame (e il voto) articolo per articolo, le dichiarazioni di voto ed in ultimo la votazione generale, che normalmente avviene e in modo palese (il voto segreto è previsto per materie che implicano scelte dettate dalla coscienza individuale). Se il progetto ottiene la votazione positiva di una Camera, passa all'altro ramo del parlamento che la deve votare senza ulteriori modifiche. In caso di modifiche, il testo ritorna all'altra Camera che lo deve riapprovare. Se il testo ripete questo procedimento più volte si parla di "navette" o palleggiamento.
Questa procedura è obbligatoria per i disegni di legge in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci e consuntivi (art. 72 Cost.). In tutte le altre ipotesi, si potrà avere una procedura speciale (o procedura legislativa decentrata): la commissione permanente potrà riunirsi in sede redigente (sarà di competenza dell'assemblea, cioè, la sola approvazione finale) oppure deliberante o legislativa (l'intero iter parlamentare si svolge in seno alla commissione), fatta salva in entrambi i casi la possibilità per 1/10 dei membri della Camera che sta procedendo, 1/5 dei membri della commissione o per il governo di chiedere il ritorno alla procedura normale.
Procedure particolari sono previste per la conversione di decreti legge, la legge annuale comunitaria, la legge di bilancio annuale preventivo (e relativa finanziaria), la legge annuale di semplificazione e altre leggi di cui si decide l'urgenza.
Approvato lo stesso testo in entrambi i rami del Parlamento, questo verrà trasmesso al presidente della Repubblica, perché entro un mese provveda alla promulgazione, salva la possibilità di chiedere alle Camere, con messaggio motivato, una nuova deliberazione (ipotesi nella quale la promulgazione è atto dovuto). Una volta promulgata, la legge sarà quindi pubblicata - a cura del ministro della Giustizia - sulla Gazzetta Ufficiale ed entrerà in vigore dopo il periodo di vacatio legis (15 giorni, a meno che non sia altrimenti stabilito).
La rigidità della nostra costituzione è garantita dalla predisposizione di organi e misure di controllo attraverso i quali si apportano le modifiche che il tempo o i cambiamenti socio-politici rendono indispensabili. In questo consiste la funzione di revisione costituzionale.
Questo processo (secondo l'art. 138 della costituzione italiana) si articola in 2 possibili fasi: la prima in cui le camere procedono ad una votazione parlamentare attraverso una doppia delibera; se in entrambe le camere la votazione positiva è superiore ai 2/3 la revisione è passata e viene direttamente mandata al presidente della repubblica per la promulgazione, in caso si raggiungesse una maggioranza assoluta ma non superiore ai 2/3 si prevede che alcuni soggetti, 1/5 dei componenti di ciascuna camera, 5 consigli regionali, e 500 000 elettori, possono richiedere di sottoporre a votazione elettorale il testo votato in parlamento. Tale referendum definito costituzionale può essere esercitato nei 3 mesi successivi alla pubblicazione nella gazzetta ufficiale ai fini notiziari del testo della deliberazione legislativa.
Il primo referendum di questo tipo si è tenuto il 7 ottobre 2001, e ha registrato la conferma - da parte del corpo elettorale - della legge costituzionale n. 3 del 2001. Inoltre doppia delibera da parte delle camere avviene attraverso un esame incrociato, cioè una volta approvata in prima lettura da una camera, la legge viene trasmessa all'altra senza la seconda deliberazione della prima; in seconda lettura difatti si procede con solo una votazione finale senza la possibilità di introdurre emendamenti.
L'art. 139 della costituzione stabilisce l'unico vero limite espresso nell'esercizio del potere di revisione costituzionale e consiste nella forma repubblicana dello Stato. Sussistono inoltre altri limiti considerati impliciti cioè non vengono modificati gli articoli che contengono i princìpi supremi dello stato nonché i valori su cui si fonda la costituzione italiana (sovranità popolare, unità ed indivisibilità dello stato...)

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Funzione di controllo e indirizzo politico​

Il parlamento, oltre alla funzione legislativa, esercita anche funzioni di controllo sul governo e funzioni di indirizzo politico.
La funzione di controllo si esplica in interpellanze ed interrogazioni. Le interrogazioni consistono in una domanda scritta dove si chiede al governo se un determinato fatto sia vero, se ne è a conoscenza e se saranno presi provvedimenti, la risposta può essere data dal ministro (relativo a quell'argomento), dal presidente del consiglio o da un sottosegretario per scritto o oralmente durante l'assemblea.L'interrogante può replicare per dichiarare se è soddisfatto o meno della risposta. Infine, nelle interpellanze il fatto è dato per noto, si chiedono i motivi della condotta del governo e gli intendimenti futuri, il tutto avviene per iscritto.Se l'interpellante non è soddisfatto della risposta,può presentare una mozione e promuovere una discussione
La funzione di indirizzo politico, invece, si concreta nel rapporto fiduciario che deve sussistere tra Parlamento e Governo, oggettivizzato nella mozione di fiducia, nella questione di fiducia e nella mozione di sfiducia (che può essere rivolta all'intero governo oppure anche a un singolo ministro). Altri strumenti di indirizzo politico sono le mozioni, le risoluzioni e gli ordini del giorno di istruzione al governo.
Una profonda integrazione tra funzione legislativa, funzione di controllo e funzione di indirizzo si registra, infine, negli atti che vengono svolti nella così detta sessione di bilancio, e che vanno dall'approvazione DPEF del documento di programmazione economica e finanziaria all'approvazione della legge finanziaria e dei bilanci.

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Funzione di inchiesta​

A norma dell'art. 82 della Costituzione, «ciascuna Camera può disporre inchieste su materie di pubblico interesse. A tale scopo nomina fra i propri componenti una commissione formata in modo da rispecchiare la proporzaria». Il Parlamento, ossia, per adempiere alla sua funzione di organo attraverso il quale si esercita in forma ordinaria la sovranità popolare, può adottare penetranti strumenti conoscitivi e coercitivi (gli stessi poteri dell'autorità giudiziaria) per sottoporre all'esame proprio - e di conseguenza del popolo sovrano - fatti e argomenti su cui sia particolarmente viva l'attenzione sociale.

Funzione di revisione costituzionale

La rigidità della costituzione è garantita da determinati organi e misure di controllo i quali attraverso "iter precisi" apportano le modifiche che il passare del tempo o i vari cambiamenti socio-politici rendono necessari. L'organo competente alla revisione costituzionale è proprio il Parlamento che attraverso una doppia delibera da parte di ciascuna camera entro tre mesi può approvare tale modifica. La delibera si effettua con un esame incrociato della legge, cioè viene prima approvata dalla prima camera e poi passa all'altra senza la seconda delibera della prima. Successivamente a distanza non minore di tre mesi deve essere deliberata la seconda votazione della prima camera e anche dell'altra. Questo particolare iter viene naturalmente bloccato se nel passare le deliberazioni non ottengono almeno una maggioranza assoluta. Nel caso alla fine di questo procedimento si fosse raggiunta una maggioranza superiore ai 2/3 la legge passa al presidente della Repubblica, che ha la facoltà di promulgarla. Nel caso raggiungesse una maggioranza assoluta ma inferiore ai 2/3 l'atto può essere impugnato da 1/5 dei componenti di ciascuna camera, oppure da 5 consigli regionali, 500.000 elettori e può essere richiesto un referendum costituzionale. Questo deve svolgersi in una domenica tra 50 e 60gg dopo. La differenza da quello abrogativo è principalmente l'atto di cui si tratta, che al posto di essere una legge già in vigore in questo caso è una legge costituzionale o di revisione; altra differenza è che nel suo iter di passaggio non ci sarà un controllo esercitato dalla corte costituzionale; un'altra differenza inoltre è che non c'è un quorum prestabilito quindi anche le forze politiche di minoranza potrebbero raggiungere più consensi.